O testemunho do jornalista Ribamar Mesquita (*) sobre a luta do Nordeste durante a Constituinte para garantir importantes conquistas para o desenvolvimento das regiões pobres

Vamos votar! Vamos votar! Com esse bordão convocatório aí por volta das 15 horas, o deputado paulista Ulisses Guimarães exortava seus colegas a votar a pauta do dia e construir aquela que mais tarde ele batizaria de Carta Cidadã. Perto dali, ora no Comitê de Imprensa, atrás da mesa dos trabalhos, ora no gabinete do vice-presidente da Assembléia Nacional Constituinte, senador Mauro Benevides, no velho Anexo 1 da Câmara, a gente acompanhava, ouvidos atentos ao sistema de som, o desenrolar das votações, anotando os mínimos detalhes das questões direta e indiretamente de interesse do Nordeste e do BNB, em particular.

Encerrada a sessão, mapa da votação e observações sobre os pronunciamentos e declarações de voto viravam boletins especiais mandados para a mídia e o gabinete de cada membro da Bancada do Nordeste reunidos num movimento inédito que, incorporando representantes do Norte e do Centro-Oeste, garantiam "292 votos e uma só vontade". Com isso tinha-se um triplo objetivo: informar os constituintes eventualmente ausentes sobre os resultados dos trabalhos do dia; repercutir os acontecimentos, sempre sob o foco regional, junto à comunidade nordestina e formadores de opinião; e manter um canal de comunicação entre os coordenadores da Bancada do Nordeste e os constituintes eleitos pelos nove estados da Região.

Vinte anos e 62 reformas depois, a Constituição permanece como instrumento e lição de cidadania. Seja pelos debates que encerrou, pelo encontro da Nação consigo mesmo e inovações trazidas, seja pela esperança que motivou e os ensinamentos que ficaram.

Hoje, a Carta tem mais de 50 dispositivos que ainda não foram regulamentados, sobretudo por falta de iniciativa dos congressistas e de vontade política em desatar alguns nós dados à época de sua elaboração pelos blocos que se digladiaram durante os trabalhos. De um lado, o chamado centrão, dominado pelos conservadores e governistas, do outro, os que se situavam mais à esquerda. A exigência da regulamentação, mais do que saída técnico-jurídica, funcionou como uma forma de jogar o assunto para nova contenda, mas no futuro, e encerrar a votação e impasses intermináveis. Em outras palavras: na pressa de acelerar os trabalhos, remetia-se à lei complementar aquilo sobre o que não se acordava.

Muitos desses nós ainda hoje prejudicam regiões pobres como o Nordeste. Veja-se, por exemplo, o caso da regionalização orçamentária (Art. 165). Quanto recurso terá perdido o Nordeste pelo fato desse dispositivo ter virado letra morta? Na época da aprovação, seus autores, entre os quais o então deputado Firmo de Castro (CE), sustentavam que Norte e Nordeste teriam ganhos substantivos. No caso nordestino, representaria algo como a triplicação dos investimentos já que o orçamento fiscal e o das empresas estatais levariam em conta o peso demográfico da Região no conjunto do País então por volta de 30% enquanto os investimentos não ultrapassavam 12%.

Ou, ainda, o caso do parágrafo 2º do artigo 192, segundo o qual os recursos financeiros relativos a programas e projetos de caráter regional, de responsabilidade da União, serão depositados em suas instituições regionais de crédito e por elas aplicados. Para estimar o ganho com a regulamentação desse dispositivo -- hoje suspenso em função da Emenda nº 40/03 -- basta lembrar o volume dos investimentos do PAC na Região – cerca de R$ 81 bilhões.

Mobilização intensa

Em quase dois anos, a Assembléia Nacional Constituinte foi o cenário privilegiado de debates intensos da sociedade brasileira. Nela, se deram acontecimentos e experiências memoráveis com repercussão ampla sobre o povo brasileiro. O Nordeste, em particular, mobilizou-se para redefinir seu espaço e conseguiu incluir na nova Carta Magna um conjunto inédito de mecanismos que, bem aplicados, redefiniria o próprio mapa do Brasil posto que amplamente favoráveis à inserção das áreas pobres no processo de desenvolvimento nacional. Foi o legado deixado por seus constituintes para que o Brasil se transformasse em um país menos desigual.

Infelizmente, a aplicação e efetividade dessa herança foram relegadas ao esquecimento pelos parlamentares e sucessivos governos de Brasília e sem maiores cobranças da comunidade. Até pelo desconhecimento desta quanto à relevância das ferramentas constitucionais destinadas a minimizar o subdesenvolvimento de áreas pobres como o Nordeste.

O conjunto disposto na Carta de 1988 em beneficio das regiões como o Nordeste era muito maior do que projetos como integração de bacias hidrográficas, refinarias ou siderúrgicas hoje anunciadas para a Região. Representava o norte de uma política de integração entre os brasis ainda hoje existentes, o caminho para o País como um todo pagar sua dívida para com os pobres do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Infelizmente, muito pouco foi feito neste sentido, confirmando a afirmação do jurista e constituinte Afonso Arinos de que existe uma distância muito grande "entre a letra escrita dos textos constitucionais e a sua aplicação" e, paradoxalmente, acrescenta ele, "a aplicabilidade dos textos depende da sua aplicação".

Em relação ao Nordeste, a garantia dos direitos coletivos e sociais ali colocados pelo constituinte ainda está por ser operada.

Nesses vinte anos de aniversário da Carta, seria bom pensar num projeto com norte definido e urgente visando:

> A aplicação e efetividade daquilo que a Constituinte deliberou, fruto da ação realizada por setores da sociedade nordestina.

> Deixar documentada a luta de alguns setores da sociedade nordestina pelas conquistas da região;

> Conscientizar lideranças da comunidade local e formadores de opinião quanto à luta pelo fim dos desequilíbrios regionais;

A par disso, seria necessário fixar na memória nordestina a relevância do instrumental colocado na Constituição para o desenvolvimento regional, boa parte até hoje sem regulamentação ou aplicação. A sociedade, em particular, os formadores de opinião precisam chamar a atenção para a necessidade de o Poder Central fazer nas regiões deprimidas o que antes fez no Sul e Sudeste: investimentos, investimentos, investimentos.

Vontade política

Mais do que isso é um bom momento para o Nordeste se mobilizar novamente e mostrar vontade política tal como ocorreu na Assembléia Nacional Constituinte quando, se superpondo aos interesses partidários e divergências ideológicas, constituintes uniram-se em torno de objetivos comuns, chamando ainda para a batalha colegas do Norte e Centro-Oeste.

Dentre esses objetivos releva destacar entre os de maior impacto político, pelo menos, naquele momento, a integração das três regiões mais pobres do País ao processo de desenvolvimento nacional, contribuindo para acabar com a existência de dois países diferentes no território brasileiro, Um pobre e atrasado; outro rico e poderoso. O primeiro atacado de uma enfermidade social, cujos sintomas cruciais como a fome e a miséria ainda perduram. O segundo, caracterizado pela opulência e a qualidade de vida compatível com a maioria das nações ricas. Dois brasis e duas realidades distintas ditadas por enormes desequilíbrios de renda.

E conquanto as conquistas obtidas sejam insuficientes para solucionar os problemas regionais, na realidade, fora do alcance de qualquer Constituição, a Assembléia Nacional Constituinte resultou alguns benefícios para o Nordeste e demais áreas pobres do País.

O primeiro e mais relevante deles talvez tenha sido a maior consciência política de seus representantes quanto à necessidade de uma ordem econômico-social de forma harmoniosa, libertando o País das inconveniências e distorções provocadas pelas disparidades inter-regionais onde o Nordeste se destaca pela envergadura de seus problemas. O segundo é que pela primeira vez na historia do Brasil, o texto constitucional incluiu uma serie de dispositivos formando no conjunto, um arcabouço jurídico-institucional capaz de permitir tratamento especial às áreas pobres e levar o País a um novo modelo de desenvolvimento regional. Lamentavelmente, a maioria as pessoas não teve a necessária percepção disso, desconhecendo-se, mesmo entre setores mais informados, a noção do conjunto.

Inovações na questão regional

Conforme Firmo de Castro, a carta incorporou importantes avanços com relação ao financiamento do desenvolvimento, introduziu inovações no tratamento das desigualdades regionais e formulou novas diretrizes para o real papel que de ser desempenhado pelo sistema financeiro em todo esse contexto.

O modelo idealizado pelos Constituintes foi estruturado de forma que a questão regional fosse contemplada na Constituição em qualquer dos seus aspectos – do financeiro ao institucional. No seu encaminhamento, os constituintes mais vinculados ao assunto fixaram-se em três aspectos principais:

a) maior autonomia política e financeira aos estados e municípios através da descentralização do sistema tributário e aumento dos fundos de participação (FPM e FPE). O FPE evoluiu de 14 para 21,5% e o FPM de 17 para 22,5%. Do amento dos recursos para estados e municípios, quase dois terços beneficiavam os estados das regiões mais pobres;

b) Fortalecimento dos organismos regionais de planejamento e ação setoriais via institucionalização dos planos regionais de desenvolvimento, regionalização orçamentária, manutenção do sistema de incentivos fiscais e destinação de recursos especiais para irrigação;

c) Fortalecimento do sistema financeiro regional para apoiar as atividades produtivas através de programas especiais de financiamento, visando, sobretudo, os setores rural e de pequenas e médias empresas.

No plano institucional, a nova carta incluiu entre os princípios fundamentais do Estado a erradicação da pobreza, da marginalização; a redução das desigualdades regionais; o respaldo constitucional para os programas de planejamento regional, com a garantia de que os planos nacionais os incorporariam; e a competência à União para planejar e promover, em caráter permanente. o combate a secas e inundações.

A maior conquista, porém, nesse aspecto, refere-se à inclusão, no capitulo da Administração Pública, de uma seção especifica tratando das regiões, estabelecendo que, para efeito administrativo, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo econômico-social visando ao seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.

Nesse contexto, foram consagrados: o planejamento regional para o desenvolvimento econômico-social, a igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do setor público; os incentivos fiscais e juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias, além de isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas físicas e jurídicas.

Em síntese, se a questão regional na Constituinte não alcançou o patamar ideal, pelo menos representou avanço considerável em relação ao tratamento que ate então se observava. A partir de então, com o aparato aprovado, era para que a correção dos desequilíbrios regionais deixasse de ser uma opção dos governos para passar a ser um dos objetivos fundamentais da Nação.

UMA LUTA CONTRA A ESCASSEZ DE RECURSOS

A mobilização do Banco do Nordeste no âmbito da Constituinte teve muito a ver com suas dificuldades de recursos à época. O agravamento da situação, provocada em larga margem pelo esvaziamento da política de incentivos fiscais levou seus dirigentes e funcionários a uma preocupação maior quanto à necessidade de contar também com uma fonte estável de recursos, a exemplo do BNDES, Caixa Econômica e Banco do Brasil.

A oportunidade surgiu anda em 1985 quando desencadeamos campanha em favor do restabelecimento de fonte estável de recursos para o BNB, A partir daí articularam-se duas frentes de atividades: uma externa, a cargo da direção, e outra interna, na qual congregou-se também, de corpo e alma, o funcionalismo através da AFBNB.

O funcionário foi às ruas em passeatas e atos públicos defendendo o fortalecimento do Banco. Às concentrações no centro de Fortaleza seguiam-se encontros semelhantes nas outras capitais, passeatas e visitas a Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais de várias cidades em busca de apoio.

Na frente externa, o Banco realizou levantamento de temas para sugestões à Comissão de Notáveis, presidida pelo jurista Afonso Arinos, que havia sido encarregada de redigir o anteprojeto da nova Constituição do País. Numa correspondência encaminhada à Comissão, bem antes da instalação da Constituinte, os notáveis eram convidados a considerar o problema nordestino e do Banco no novo texto constitucional.

Paralelamente a este contato, o BNB iniciou também a articulação com o Congresso Nacional e outras instituições regionais, ao tempo em que realizava estudo sobre a transferência de recursos da União para o Nordeste, a cargo do ETENE.

Engajamento parlamentar – A partir de abril de 1987, os deputados começaram a se mobilizar com maior intensidade em torno da questão regional. O marco inicial desse engajamento foi a entrega ao presidente Sarney, pela Bancada Nordestina, de um documento, elaborado com apoio do BNB, contendo uma serie de reivindicações em favor do Nordeste, destacando-se o fortalecimento do Banco,

A partir daí, o BNB se integrou aos parlamentares num trabalho de assessoria e acompanhamento da Assembléia Nacional Constituinte, instalada em fevereiro de 1987 ao final da qual a Região contabilizou importantes conquistas.

CONQUISTAS: UMA NOVA VISÃO DA QUESTÃO REGIONAL

Ao final dos debates, o movimento dos "272 votos e uma só vontade" que, mais tarde a chamada grande imprensa chamaria jocosamente de "os confederados do norte", deixou com saldo uma nova visão da questão regional onde se inseria diversas conquistas de interesse do Nordeste e demais áreas periféricas.

Quem se der ao trabalho de ler a Carta Cidadã vai notar que logo no início foi colocado como principio fundamental da Federação brasileira "erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as disparidades sociais e regionais" (art. 3.º).

Ainda quanto a este particular, temos o artigo 170, VII que estabelece como objetivo permanente da ordem econômico-financeira "a redução das desigualdades regionais e sociais".

Outro aspecto importante dessa visão na Carta diz respeito à institucionalização das regiões, tratadas no capítulo da "Administração Pública" como uma seção específica. E essa institucionalização da questão regional passa naturalmente pelo fortalecimento dos organismos regionais, seja os de planejamento seja os de ação setorial.

O art.43, um dos muitos pendentes de regulamentação, diz que a União deverá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico-social visando ao seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.

Para tanto, elenca numerosos instrumentos. Em primeiro lugar, os constituintes estabeleceram que os planos regionais passassem a integrar os planos nacionais. Até então, os planos regionais eram anexos aos planos nacionais, passíveis ou não de aceitação.

- os organismos e incentivos regionais foram preservados

foi definida a recuperação das terras árias e o apoio aos pequenos e médios proprietários;

- foi estendida a vinculação de 50% dos recursos da União destinados pela União a irrigação para pó Nordeste;

A Constituição também incluiu mecanismos na parte orçamentária. Até então o Nordeste vinha recebendo em torno de 5% dos recursos orçamentários do Governo federal. Com a inclusão na Lei referente ao Plano Plurianual de diretrizes e metas regionais para as despesas de capital na demonstração pública federal, o governo vai se obrigar a regionalizar as suas aplicações de despesas de capital.

Também foram introduzidas na lei orçamentária anual diretrizes orientadas para redução das desigualdades inter-regionais, segundo critérios populacionais, evitando que o Nordeste, com quase 30% da população nacional, continuasse a receber migalhas.

Foi colocado também, no capítulo relativo ao sistema financeiro nacional, dispositivo que proíbe a transferência de poupança de regiões pobres para as mais desenvolvidas, bem assim a obrigatoriedade de os recursos financeiros relativos a projetos e programas de caráter regional, de responsabilidade da União, ficar em suas instituições regionais de crédito. E isso era muito importante para apoio ao setor produtivo que ainda inda hoje padece de uma lacuna enorme na parte relativa ao financiamento.

Aspecto tributário

Nessa parte, foram fortalecidos Estados e Municípios, via descentralização da base tributária e aumento dos fundos de participação.

DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS RELATIVOS À QUESTÃO REGIONAL CONQUSITADOS NA ANC

Art.3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

(....)

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais.

Art. 43º - "Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.

# 1º - Lei complementar disporá sobre:

II – a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes.

#2º - os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da lei:

I – igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público;

II – juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias;

III - isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas físicas e jurídicas;

IV – prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represada ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas.

#3º - Nas áreas a que se refere o #2º, IV, a União incentivará a recuperação de terras áridas e cooperará com os pequemos e médios proprietários rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de água e de pequena irrigação.

Art.159 - A União entregará:

I – Do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sob produtos industrializados, quarenta e sete por cento, da seguinte forma:

(...)

c – três por cento, para aplicação e, programas de financiamento do setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, fiando assegurada ao semi-árido do Nordeste, a metade dos recursos destinados à Região. "na forma que a lei estabelecer".

Art. 163 - Lei Complementar disporá sobre:

(...)

VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

Art. 165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

#1º - a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para relativas aos programas de duração continuada;

#7º - Os orçamentos previstos no #5.º, I e II deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

Art.170 - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência dignam conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

(...)

VII – redução das desigualdades regionais e sociais.

Art.192 – O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, será regulado em lei complementar, que disporá, inclusive, sobre:

(...)

VII – os critérios restritivos da transferência de poupança de regiões com renda inferior à média nacional para outras de maior desenvolvimento.

# 2º - os recursos financeiros relativos a programas e projetos e caráter regional, de responsabilidade da União, serão depositados em suas instituições regionais de crédito e por elas aplicados.

Art.218 –

(...)

# 2.º - A pesquisa tecnológica voltar-se-á preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional.

Disposições Transitórias

Art. 35 – O disposto no art. 165, #7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio 1986/87

Art.42 – Durante quinze anos a União dará prioridade a aproveitamento econômico e social dos rios perenes e das massas de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa da renda sujeitas a secas periódicas.

(...)

#2º - durante o prazo a que se refere este artigo, a União aplicará, dos recursos destinados à irrigação:

(...)

II – cinqüenta por cento na região Nordeste, preferencialmente mo semi-árido.

(*) Depoimento em novembro/2009. O jornalista foi Assessor da Bancada do Nordeste durante a Constituinte.